Odpowiedzialność Skarbu Państwa za bezprawne działanie organów administracji przy wykonywaniu władzy publicznej

Uwagi wstępne „Zasady państwa prawa wymagają, aby nieuchronne ryzyko pomyłek, błędów lub nawet celowych — bo podjętych winteresie ogólnym — lecz niekorzystnych dla jednostki działań administracji nie było przerzucane na tę jednostkę wówczas, gdy po jej stronie nie można dopatrzyć się naganności postępowania”.1 Niezgodne z prawem jest działanie organów administracji przy wykonywaniu przezeń funkcji władczych, którego podstawa prawna nie istnieje. Niezgodne zprawem jest także zaniechanie działania przez dany organ administracji (tzw. milczenie administracji) we wszystkich tych przypadkach, gdy norma prawna nakazuje temu organowi działać.

Prawo poszkodowanego do żądania naprawienia szkody będącej następstwem niezgodnego z prawem działania organu administracyjnego stanowi uprawnienie wynikające wprost z konstytucji². Zasadą konstytucyjną jest, że każda szkoda wyrządzona bezprawnym zachowaniem władzy publicznej powinna podlegać reperacji i poszkodowanemu służy w tym względzie prawo do jej domagania się mające podstawę konstytucyjną.³ Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w ust. 1 art. 77 stanowi bowiem, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jeżeli została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przy czym przez działanie organu władzy publicznej należy rozumieć tylko te działania, które ze swojej natury są zastrzeżone dla władzy publicznej oraz mają swoje źródło w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.⁴ Zaliczyć tu należy zarówno wszystkie przypadki działania władzy publicznej, jak i zaniechania (bezczynności). Państwo bowiem przez swoje jednostki organizacyjne ma obowiązek działać we wszystkich przypadkach, w których przepisy prawa tak stanowią.⁵

Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkody będące następstwem działania lub zaniechania organów administracji w następujących przypadkach:

— bezprawnego wydania decyzji — art. 417¹ § 2 k.c.,
— bezprawnego niewydania decyzji — art. 417¹ § 3 k.c. oraz
— w innych przypadkach — art. 417 oraz art. 421 k.c.

I. Zagadnienia wstępne

Skarb Państwa stosownie do art. 417 k.c. ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą, jeżeli zaistnieją łącznie następujące przesłanki:

1) wystąpiła szkoda,
2) jej wyrządzenie jest następstwem niezgodnego z prawem wykonania czynności z zakresu władzy publicznej oraz
3) pomiędzy powstaniem szkody a niezgodnym z prawem wykonaniem czynności z zakresu władzy publicznej istnieje normalny (adekwatny) związek przyczynowy.

Ad 1) szkoda
Przez szkodę należy w przedmiotowym przypadku rozumieć zarówno uszczerbek o charakterze majątkowym, jak i niemajątkowym.⁶ Szkoda ta może być spowodowana zarówno wydaniem decyzji, jak i jej późniejszym wyeliminowaniem z obrotu prawnego.⁷ Pamiętać należy, że to poszkodowany musi wykazać istnienie szkody. Dzieje się tak, gdyż art. 6 k.c. stanowi, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Na szkodę tę, zgodnie z § 2 art. 361 k.c., składają się zarówno poniesione przez poszkodowanego straty, jak i korzyści, które mógłby uzyskać, gdyby tej szkody mu nie wyrządzono.⁸

Ad 2) niezgodne z prawem wykonania czynności z zakresu władzy publicznej
Przesłankę odpowiedzialności za powstałą szkodę stanowi niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej. Oznacza to, że przesłanką odpowiedzialności jest zarówno:

— bezprawność działania, tj. działanie z naruszeniem prawa, jak i
— zaniechanie, w przypadku gdy przepis prawa określa obowiązek podejmowania określonych czynności.

Oba te zachowania stanowią przejaw bezprawności zachowania się organu władzy publicznej. Wskazać należy, że odpowiedzialność ta jest niezależna od winy konkretnego podmiotu. Wina nie stanowi bowiem przesłanki odpowiedzialności z art. 417 k.c.⁹

Ad 3) związek przyczynowy
Pojęcie związku przyczynowego oceniane jest na zasadach ogólnych wynikających z art. 361 § 1 k.c. — stąd Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za normalne następstwa niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej. Stosownie do art. 6 k.c. to poszkodowany musi wykazać, że szkoda jest następstwem działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Pamiętać należy, że Skarb Państwa, stosownie do art. 361 § 1 k.c., ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą jedynie za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła.

Dla przyjęcia odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody będące następstwem działania lub zaniechania organów administracji wystarczy wykazanie przez poszkodowanego, że szkoda jest następstwem wykonywania władzy publicznej.¹⁰

II. Szkoda będąca następstwem bezprawnego wydania decyzji

Stosownie do art. 417¹ § 2 k.c. reguluje odpowiedzialność Skarbu Państwa za wyrządzenie szkody, której źródło stanowi wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.¹¹ Decyzją ostateczną jest każda decyzja wydana w drugiej instancji oraz decyzja organu pierwszej instancji, która nie została skutecznie zaskarżona albo z mocy prawa nie podlega zaskarżeniu w trybie administracyjno-prawnym.¹²

Naprawienie szkody będącej następstwem wydania decyzji ostatecznej jest uzależnione od uprzedniego uzyskania stosownego prejudykatu, tj. stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji ostatecznej.¹³ Odpowiedzialność ta nie obejmuje przypadków, gdy przyczyną szkody stało się bezprawne wykonywanie decyzji.¹⁴

Niezgodność z prawem danej decyzji ostatecznej musi być stwierdzona we właściwym postępowaniu — stąd stwierdzenie tej niezgodności powinno nastąpić:

— albo według przepisów tego postępowania, w którym rozstrzygnięcie zostało wydane¹⁵,
— albo w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Konieczność uzyskania stosownego prejudykatu wynika stąd, że postępowanie przed sądem cywilnym nie może stanowić alternatywnego trybu kontroli decyzji.¹⁶ Podkreślić należy, że art. 417¹ § 2 wymaga jedynie stwierdzenia niezgodności danej decyzji z prawem — natomiast nie wymaga jej uchylenia bądź innej formy jej eliminacji z obrotu prawnego. Także samo uchylenie decyzji nie jest równoznaczne z uznaniem ich za sprzeczne z prawem, gdyż nie zawsze uchylenie decyzji następuje na skutek jej niezgodności z prawem.¹⁷ Decyzja niezgodna z prawem to decyzja wydana w wyniku rażąco błędnej wykładni przepisów lub niewłaściwego zastosowania prawa.¹⁸

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że przedmiotowy przepis stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody będące następstwem bezprawnego wydania postanowienia. Oczywiście dotyczy to tylko tych postanowień, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.¹⁹

Podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 417¹ § 2 k.c. za niezgodnie z prawem wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym będzie wzruszenie tej decyzji w trybie:

1) postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a., art. 247 o.p.),
2) postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 k.p.a., art. 240 o.p.),
3) postępowania sądowo-administracyjnego.

W przypadku gdy szkoda została wyrządzona wydaniem postanowienia, o którym mowa powyżej, to prejudykatem niezbędnym do uzasadnienia odpowiedzialności Skarbu Państwa będzie wzruszenie tego postanowienia w trybie:

1) postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 247 w zw. z art. 219 o.p.),
2) postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 k.p.a. w zw. z art. 126, art. 240 w zw. z art. 219 o.p.),
3) postępowania sądowo-administracyjnego.

Ad 1 i 2) Postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz o wznowienie postępowania administracyjnego stanowią nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji ostatecznej. Pamiętać należy, że niedopuszczalnym jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy w jej sprawie zapadł wyrok sądu admin...