Naliczanie kar umownych dla wykonawców w czasie epidemii

Art. 15r i art. 15r1 ustawy COVID-19 zawierają rozwiązania dedykowane szeroko pojętemu rynkowi zamówień publicznych. Regulacja zawarta w tych dwóch przepisach odnosi się zarówno do zamówień publicznych udzielanych w oparciu o przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych, jak i do zamówień realizowanych na podstawie innych przepisów powszechnie obowiązujących, oraz przepisów wewnętrznych funkcjonujących u danego zamawiającego - wyjaśniło Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na zapytanie poselskie.

Zapytanie nr 2883 do ministra rozwoju, pracy i technologii w sprawie interpretacji przepisu art. 15r¹ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

Szanowny Panie Ministrze,

ustawą z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 dodano do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: „Ustawa”) przepis art. 15r¹, który stanowi o zakazie potrącania kary umownej z wynagrodzenia wykonawcy lub innych jego należności; zakazu dochodzenia zaspokojenia z zabezpieczenia należytego wykonania umowy; zawieszenia biegu terminu przedawnienia roszczeń zamawiającego oraz przedłużenia terminu ważności zabezpieczenia należytego wykonania umowy.

Wprowadzenie tego przepisu spowodowało spór interpretacyjny w praktyce obrotu gospodarczego, a przedsiębiorcy zmagają się z wątpliwą interpretacją tego przepisu przez zamawiających publicznych, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Przedsiębiorcy wykonujący usługi na rzecz podmiotów publicznych spotykają się bowiem z niekorzystną dla nich interpretacją w zakresie zakazu dokonywania potrąceń kar umownych zastrzeżonych na wypadek niewykonania lub nienależytego wykonania umowy, o której mowa w art. 15r ust. 1 ustawy, z wynagrodzenia wykonawcy lub z innych jego wierzytelności, o ile zdarzenie, w związku z którym zastrzeżono tę karę, nastąpiło w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii.

Problem interpretacyjny dotyczy tego, że zamawiający publiczni (np. urzędy gminy), którzy udzielili zamówienia publicznego na świadczenie usług w trybie innym niż Prawo zamówień publicznych, uważają, iż mogą swobodnie dokonywać potrąceń kar umownych z wynagrodzenia wykonawcy, tylko dlatego, że umowa została podpisana w innym trybie niż przepisy Pzp, np. w oparciu o art. 22 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 16.12.2010 r. o transporcie publicznym. Zamawiający wskazują, że skoro w art. 15r¹ tarczy antykryzysowej nie zawiera odesłania analogicznego jak to zawarte w art. 15r ust. 11 ustawy, to znaczy, że nie muszą respektować zakazu potrąceń z wynagrodzenia wykonawcy, którego obejmuje wprawdzie zamówienie publiczne, ale nie została zawarta w trybie Pzp.

Art. 15r ust. 11 ustawy wskazuje bowiem, że „Przepisy ust. 1-9 stosuje się odpowiednio do umów w sprawie zamówień publicznych wyłączonych ze stosowania ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych.” Analogicznego przepisu nie ma w art. 15 r1 ustawy, co zamawiający interpretują jako możliwość swobodnego potrącania kar umownych tylko z tego powodu, że zamówienie nie zostało udzielone w trybie Pzp, lecz w trybie innej ustawy (mimo iż nadal jest to zamówienie publiczne).

W mojej ocenie taka interpretacja urzędów samorządowych jest nieuprawniona i narusza ratio legis ww. art. 15r¹ ust. 1 tarczy antykryzysowej, która miała chronić przedsiębiorców przed jednostronnymi potrąceniami wynagrodzenia przez zamawiających publicznych, a następnie wielomiesięcznymi lub nawet wieloletnimi procesami o odzyskanie potrąconej kwoty wynagrodzenia. W mojej ocenie zakaz potrącenia kar umownych z wynagrodzenia wykonawcy powinien obejmować wszystkie umowy na usługi/zamówienia publiczne, także w przypadku udzielenia zamówienia w trybie innymi niż ustawa Pzp.

Wobec powyższego powstały istotne pytania dla praktyki obrotu gospodarczego, tj.:

1. Czy przepis art. 15r¹ ust. 1 stosuje się do wszystkich umów obejmujących wykonywanie zamówienia publicznego, tj. także do umów, które nie zostały zawarte w trybie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, czy też stosujemy go wyłącznie do umów w sprawie zamówień publicznych zawartych ściśle w oparciu o przepisy ustawy Pzp?
2. Jakie jest ratio legis tego przepisu, a w szczególności czy znajduje on zastosowanie do sytuacji, gdy zamówienie publiczne na usługi transportowe zostało udzielone przez urząd gminy w ramach art. 22 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 16.12.2010 r. o transporcie publicznym?
3. Czy odesłanie zawarte w art. 15r ust. 11 tarczy antykryzysowej należy stosować także w przypadku zakazu potrąceń z art. 15r¹ tej ustawy?

Uprzejmie proszę Pana Ministra o odpowiedź na postawione pytania, gdyż zamawiający wykorzystują tę niepewność interpretacyjną, całkowicie ignorując ratio legis przepisów tarczy antykryzysowej, która w swoim założeniu miała chronić przedsiębiorców, w tym szczególnie trudnym dla nich okresie, od nadużyć ze strony silniejszego podmiotu, jakim jest zamawiający publiczny.

Poseł Marek Kwitek

Sandomierz, 27 stycznia 2021 r.

Odpowiedź na zapytanie nr 2883 w sprawie interpretacji przepisu art. 15r¹ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

Szanowna Pani Marszałek,

...