ZUS kontroluje przedsiębiorcę, a kto kontroluje ZUS?

Przekroczenie terminu kontroli nie uzasadnia dyskwalifikacji dowodów uzyskanych w trakcie kontroli. Nie każde naruszenie przepisów w zakresie dopuszczalnego czasu trwania kontroli działalności gospodarczej wywołuje skutki określone w art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Taki wpływ wywierają jedynie te uchybienia, które w istotny sposób rzutują na wynik kontroli - wyjaśniło Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Interpelacja nr 33902 do ministra rodziny, pracy i polityki społecznej w sprawie działań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmowanych w toku kontroli przedsiębiorców

Na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 maja 1996 roku o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 1996 r. Nr 73, poz. 350, ze zm.) w zw. z art. 192 ust. 1 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej (M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 298) składam interpelację w sprawie działań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmowanych w toku kontroli przedsiębiorców na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz obecnie na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

UZASADNIENIE

W dniu 19 sierpnia 2019 r. zwrócił się do mnie przedsiębiorca - P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z Wrocławia (dalej jako: „przedsiębiorca”) z prośbą o podjęcie interwencji poselskiej w sprawie kontroli przeprowadzonej u tego przedsiębiorcy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu w dniach 23 sierpnia 2017 r. - 9 listopada 2017 r. na podstawie upoważnień: nr ... oraz nr ... (dalej jako: „kontrola”).

Przedsiębiorca w swoim wniosku wskazał na szereg nieprawidłowości i naruszeń prawa, jakie miały wystąpić w toku kontroli. Przedsiębiorca jest mikroprzedsiębiorcą w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt (1) ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej jako: „p.p.u.”).

Przedsiębiorca wskazał, że czynności kontroli były kontynuowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu (dalej jako: „ZUS Wrocław” lub „organ rentowy”) po tym, jak ZUS Wrocław wydał w dniu 6 listopada 2017 r. postanowienie o odstąpieniu od czynności kontroli na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej jako: „u.s.d.g.”) - zastąpionej nową ustawą Prawo przedsiębiorców.

Czynności, które miały odbywać się już po wydaniu ww. postanowienia, obejmowały analizę zgromadzonego materiału dowodowego, ale już poza siedzibą przedsiębiorcy, a także sporządzenie protokołu kontroli. Sam protokół kontroli został sporządzony w dniu 9 listopada 2017 r., już po czasie, w którym zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. kontrola powinna się zakończyć oraz po wydaniu ww. postanowienia.

Przedsiębiorca wskazał również, że czynności kontroli po dniu 23 października 2017 r. przeprowadzane były przez nieupoważnionego inspektora kontroli, gdyż upoważnienie inspektora kontroli wygasło w dniu 16 października 2017 r.

Przedsiębiorca twierdzi, że początkowo protokół kontroli został opatrzony inna datą, niż data jego rzeczywistego sporządzenia (na trzech różnych stronach protokołu), a następnie data ta uległa skorygowaniu po wniesieniu zastrzeżeń przez przedsiębiorcę. Inspektor kontroli miał to tłumaczyć tym, że była to omyłka pisarska wynikająca z takiej praktyki przyjętej przez ZUS Wrocław.

Następnie, na podstawie takiego protokołu ZUS Wrocław wydał decyzję w trybie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej jako: „u.s.u.s.”), mimo ustawowego zakazu wynikającego z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

W niniejszej sprawie wątpliwości budzą następujące kwestie. Dokumenty przedstawione sporządzającemu interpelację uprawdopodobniają to, że protokół kontroli został sporządzony po tym, jak organ rentowy wydał postanowienie o odstąpieniu od czynności kontroli, które powinno kończyć tę kontrolę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do czynności kontroli prowadzonych na podstawie przepisów u.s.d.g. (zastąpionej ustawą p.p.u.) wielokrotnie wskazywano, że spisanie protokołu kontroli jest czynnością kontroli i wchodzi w jej zakres. Podobnie jak czynności przeprowadzane poza siedzibą kontrolowanego przedsiębiorcy, w tym również te przeprowadzane w siedzibie organu kontrolującego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011 r., II GSK 1344/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., II GSK 1593/11). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 92a u.s.u.s. przepisy u.s.d.g. w zakresie kontroli przedsiębiorców należało stosować również do kontroli prowadzonych przez organ rentowy. Zatem sporządzenie protokołu kontroli i analiza dokumentów odebranych od przedsiębiorcy były czynnościami kontroli, niezależnie od tego, czy odbywały się w jego siedzibie, czy poza nią. Powinny się zatem odbywać w ramach kontroli.

Protokół kontroli jest nie tylko dokumentem urzędowym, ale także dowodem w sprawie. Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy p.p.u. dowody, które zostały zgromadzone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej, jeżeli miały istotny wpływ na wynik kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Już samo wydanie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontroli implikuje to, że w sprawie doszło do naruszeń prawa skutkujących zakończeniem kontroli w ten sposób. Katalog takich naruszeń zawierał art. 84c ust. 1 u.s.d.g.

Samo stwierdzenie, że w toku kontroli zebrano dowody z naruszeniem przepisów prawa, powinno już je dyskwalifikować i wyłączać ich wykorzystanie w jakichkolwiek innych postępowaniach toczących się przeciwko przedsiębiorcy (M.Sieradzka, Komentarz do art. 77 [w:] M.Sierdzka, M.Zdyb, ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz. Lex el. 2013).

W piśmiennictwie wskazuje się, że wady formalne protokołu kontroli mogą być przyczyną uznania przeprowadzonego postępowania kontrolnego za wadliwe i uchylenia decyzji opierających się na wynikach wadliwego protokołu (J.Małecki [w:] A.Gomułowicz, J.Małecki, Podatki i prawo podatkowe, Warszawa 2013, Lex el. Nb 1184). W niniejszej sprawie zachodzi poważne ryzyko, że na podstawie wadliwego protokołu kontroli organ rentowy wydał decyzję administracyjną.

Ponadto, z dokumentów dołączonych do wniosku przedsiębiorcy wynika, że upoważnienie inspektora kontroli do przeprowadzenia kontroli zostało wydane w dniu 3 października 2017 r. na 10 dni roboczych, a zatem wygasło w dniu 16 października 2017 r. Należy pamiętać, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli jest dokumentem wydawanym na określony czas. Natomiast w dniu 24 października 2017 r. oraz później (także na etapie sporządzania protokołu kontroli) inspektor kontroli kontynuował czynności kontroli bez nowego upoważnienia. Sam protokół kontroli został sporządzony w dniu 9 listopada 2017 r. Sporządzenie dokumentu urzędowego przez nieupoważnionego pracownika nie powinno wywołać żadnych skutków prawnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2016 r., I UK 84/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. I OSK 2317/13).

Ponadto, z dokumentów przedstawionych sporządzającemu interpelację wynika, że data sporządzenia protokołu została skorygowana dopiero po wniesieniu zastrzeżeń do protokołu. Wcześniej widniała data, w której zgodnie z prawem kontrola powinna się zakończyć w ustawowym terminie tj. w dniu 24 października 2017 r. inspektor kontroli tłumaczył się omyłką pisarką wynikającą z praktyki organu rentowego, zgodnie z którą wpisuje się na dokumentach jako datę ich stworzenia datę dokonania ostatniej czynności kontroli. Nie jest to zatem rzeczywista data powstania tych dokumentów. W tym wypadku występuje ryzyko, że nie chodzi jedynie o datę ostatniej czynności kontroli (taką jest data sporządzenia protokołu kontroli), ale datę ostatniej czynności podjętej w siedzibie kontrolowanego przedsiębiorcy. Inspektor kontroli skorygował datę sporządzenia protokołu podając datę 9 listopada 2017 r., czyli o ponad 2 tygodnie późniejszą.

Uzasadnia to obawę, że w działalności ZUS wytworzyła się pewna praktyka nierzetelnego prowadzenia dokumentacji z kontroli przedsiębiorców. Data sporządzenia protokołu kontroli ze względu na limity ustawowe dotyczące czasu trwania kontroli u mikroprzedsiębiorców, zgodnie z art. 55 ust. 1 p.p.u., nie jest obojętna. Ma ona określoną doniosłość prawną.

Stanowisko w niniejszej sprawie zajął Zakład Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia 3 września 2019 r. skierowanym do autora interpelacji w wyniku wniesionej interwencji poselskiej (znak 993400/81/80/2018-WNK UNP 2019-00582244). Organ rentowy nie dopatrzył się naruszeń prawa w trakcie kontroli i wskazał, że datą zakończenia kontroli w tej sprawie był dzień 24 października 2017 r. Pozostaje to w sprzeczności z dokumentami przedstawionymi przez przedsiębiorcę, zwłaszcza z postanowieniem ZUS Wrocław z dnia 6 listopada 2017 r. o odstąpieniu od powyższej kontroli. ZUS Wrocław nie mógł odstąpić od czegoś, co zdaniem ZUS już s...