Ewidencja gruntów a podatek od nieruchomości

Organy podatkowe, co do zasady, są zobowiązane do uwzględnienia w postępowaniu podatkowym danych zawartych w ewidencji gruntów i nie są uprawione do weryfikowania klasyfikacji wskazanej w tej ewidencji. Jednakże w sytuacji, gdy podatnik wykaże, że wbrew wskazanym w stosownej procedurze administracyjnej przesłankom do zmiany klasyfikacji w ewidencji, tak aby była ona zgodna ze stanem rzeczywistym, organy ewidencyjne nie dokonały właściwej zmiany, organy podatkowe muszą taką okoliczność zweryfikować, aby podjąć swoje rozstrzygnięcie w oparciu o prawdę obiektywną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. G.-S. i R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 400/10 w sprawie ze skargi A. G.-S. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 30 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2009 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz A. G.-S. i R. J. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r., I SA/Gd 400/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. G.-S. i R. J. (powoływanych dalej jako "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (powoływanego dalej jako "SKO") z dnia 30 marca 2010 r., nr [...], wydaną w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej w skrócie: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji):

2.1. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie WSA w Gdańsku podał, że Skarżący są właścicielami działki o numerze [...] położonej w G. przy ul. S. o łącznej powierzchni 1,4153 ha. Z uwagi na oznaczenie działek, które tworzą tę nieruchomość, podlega ona podatkowi od nieruchomości oraz podatkowi rolnemu.

2.2. Decyzją z dnia 21 października 2009 r. Prezydent Miasta G. ustalił łączne zobowiązanie pieniężne za rok 2009 na kwotę 2.306 zł.

2.3. Po rozpoznaniu wniesionego przez podatników odwołania, ww. decyzją z dnia 30 marca 2010 r., SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko SKO podniosło, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków na powierzchnię nieruchomości [...] składają się łąki oraz grunty zadrzewione o powierzchni 0,0730 ha zwolnione z podatku oraz grunty orne nie objęte zwolnieniem z podatku rolnego o powierzchni 0,6978 ha. Mając powyższe na uwadze, organ ustalił wysokość należnego podatku rolnego na kwotę 195 zł. Natomiast w odniesieniu do podatku od nieruchomości, zgodnie z ewidencją gruntów powierzchnia gruntu podlegająca opodatkowaniu wynosi 0,6445 ha, a tym samym należny podatek ustalono na kwotę 1.933,50 zł. Ponadto, jak wskazał organ, ze złożonej deklaracji wynika, że na gruncie posadowiony jest budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 286,94 m², a więc należny z tego tytułu podatek od nieruchomości to suma 177,90 zł. Tym samym organ ustalił należny podatek od nieruchomości na sumę 2.111 zł. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na niezgodność danych zawartych w złożonej deklaracji z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków dokonał obliczenia wysokości należnego podatku w oparciu o informacje zawarte w ewidencji. Zdaniem SKO, organy podatkowe są bowiem przy wymiarze podatku od nieruchomości związane zapisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków i nie są uprawnione do dokonywania własnych ustaleń w tym przedmiocie. Bez znaczenia dla wymiaru podatku pozostaje również faktyczny sposób użytkowania gruntu.

3. Stanowiska stron w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji:

3.1. Na powyższą decyzję podatnicy złożyli skargę do WSA w Gdańsku domagając się uchylenia decyzji obydwu instancji. Zarzucili naruszenie art. 120, art. 121 § 1, art. 124, art. 128, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 oraz art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej w skrócie: O.p.), a ponadto naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.; dalej: P.g.k.), art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.; dalej: u.p.r.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.; dalej: u.p.o.l.).

3.2. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

3.3. Pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. Skarżący złożyli wnioski o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., o dopuszczenie dowodu z dokumentów dotyczących klasyfikacji nieruchomości oraz dokumentów, na podstawie których dokonywano zmian w ewidencji gruntów, a ponadto o odroczenie terminu rozprawy.

3.4. Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. WSA w Gdańsku oddalił wniosek o odroczenie rozprawy oraz o zawieszenie postępowania.

4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (Sądu pierwszej instancji):

4.1. Oddalając skargę Skarżących, WSA w Gdańsku stwierdził, że podstawowa w rozpoznawanej sprawie była kwestia wpływu danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków na ustalenie wysokości opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Stanowisko stron sprowadzało się do tego, że dane wynikające z ewidencji nie mają w kwestii ustalania wysokości należnego podatku znaczenia przesądzającego, albowiem organy podatkowe w każdym przypadku winny przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia prawidłowej klasyfikacji gruntów, ich przeznaczenia i sposobu wykorzystywania. SKO prezentowało stanowisko odmienne i nie podzielało zapatrywań podatników na kwestię wymiaru podatku.

4.2. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko zaprezentowane przez Skarżących nie mogło być uwzględnione, a zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez naruszenia prawa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 P.g.k., dane zwarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę wymiaru podatków i świadczeń. Kategoryczna treść tego przepisu nie budziła wątpliwości Sądu, a jej treść wskazuje, że organy podatkowe ustalając wysokość zobowiązań w podatku od nieruchomości nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji. Przy wymiarze podatku od nieruchomości dla organów podatkowych wiążące są więc dane znajdujące się ewidencji gruntów i budynków, a organy podatkowe nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń w tej mierze. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy ustalające wysokość zobowiązań podatkowych nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane zawarte w ewidencji gruntów (por. np. wyroki NSA: z 5 listopada 2009 r., II FSK 836/08, z dnia 15 kwietnia 2008 r., II FSK 372/07, publ. w: Lex nr 490966; z dnia 12 marca 2009 r., II FSK 49/08, z dnia 2 kwietnia 2009 r., II FSK 1949/07, publ.: http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 O.p. i zgodnie z tym przepisem stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów urzędowych stanowią istotny element określenia podatkowego stanu faktycznego. W związku z tym organ podatkowy nie ma podstaw do pomijania tych danych w postępowaniu podatkowym. Podważenie tych danych bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowania prowadzonym przed właściwymi organami administracji. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie jest możliwe, ponieważ organy podatkowe nie zostały wymienione, jako uprawnione do tych działań w przepisach P.g.k. oraz wydanego na jego podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454; dalej: rozporządzenie MRRB).
Przeciwko ustalaniu wysokości podatku od nieruchomości w oparciu o dane zawarte w ewidencji nie świadczy także okoliczność, że przepisy u.p.o.l. nie odwołują się wprost do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jak to zostało uczynione w u.p.r. O zastosowaniu danych z ewidencji dla potrzeb ustalania wysokości podatku od nieruchomości decyduje bowiem wprost norma zawarta w art. 21 ust. 1 P.g.k. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że przepis ten w żadnym wypadku nie kreuje obowiązku podatkowego. Elementy konstytutywne podatku od nieruchomości, tj. podmiot podatku, przedmiot, stawki, podstawa opodatkowania, zostały bowiem określone w u.p.o.l. Natomiast art. 21 ust. 1 P.g.k należy interpretować w ten sposób, że dla potrzeb wymiaru podatku od nieruchomości stosuje się dane zwarte w ewidencji, które są istotne z punktu widzenia ustalenia przedmiotu i podstaw opodatkowania. Brak bezpośredniego odwołania zawartego w przepisach ustawy podatkowej nie przekreśla więc stosowania tego przepisu przy wymiarze podatku.

4.3. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził również naruszenia wskazywanych przez Skarżących przepisów O.p. W szczególności organy podatkowe nie uchybiły przepisom art., 122, art. 187 § 1 i art. 191 ww. ustawy. Powołane przepisy stanowią regulację o charakterze ogólnym, odnoszącą się generalnie do postępowań dowodowych we wszelkiego rodzaju postępowaniach podatkowych. W sprawie natomiast przedmiotem postępowania, a zarazem przedmiotem ustaleń faktycznych czynionych w jego trakcie przez organy podatkowe było ustalenie przedmiotu opodatkowania w podatku rolnym oraz podatku od nieruchomości. Czynności te, prowadzone w kierunku określenia rodzaju i powierzchni nieruchomości (gruntów), dokonywane są w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co stanowi odstępstwo od ogólnego modelu postępowania dowodowego w postępowaniu podatkowym. Dane zamieszczone w tej ewidencji mają dla organów podatkowych charakter wiążący do tego stopnia, że nie mogą one samodzielnie czynić własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne. W tym zakresie postępowanie dowodowe doznaje więc istotnego ograniczenia, w związku z czym nie można w tym przypadku - w realiach sprawy - zarzucać skutecznie niedopełnienia przez organy podatkowe swoich obowiązków w tym zakresie.

4.4. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził także naruszenia art. 210 § 4 O.p. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a uzasadnienie jest wyczerpujące. Organ odwoławczy, przy wydaniu rozstrzygnięcia ważył racje i interesy podatnika oraz Skarbu Państwa, szczegółowo wyjaśniając przesłanki, którymi się kierował dokonując wyboru. Fakt, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został odmiennie od woli podatnika oceniony przez organy podatkowe nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania podatkowego zawartych w przywoływanych przez Skarżących przepisach O.p.

4.5. WSA w Gdańsku nie uznał za zasadne przychylić się do wniosku stron o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wynik postępowania prowadzanego przez Prezydenta Miasta G. w przedmiocie zatwierdzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie miał w rozpoznawanej sprawie charakteru prejudycjalnego. Ten organ administracyjny nie rozstrzyga bowiem zagadnienia, które pozostaje z niniejszym postępowaniem w takim związku, że warunkuje możliwość dalszego jego prowadzenia, a treść rozstrzygnięcia ma bezpośredni wpływ na wynik...