Orzecznictwo: Opłata planistyczna w przypadku darowizny nieruchomości

Teza: Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes Izby NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Krystyna Borkowska (współsprawozdawca) Małgorzata Borowiec Wojciech Chróścielewski Roman Hauser Jan Kacprzak Zygmunt Niewiadomski (sprawozdawca) Protokolant: Agnieszka Maszewska-Bącal z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 152/08 w sprawie ze skargi Z. W., M. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1213/08: "czy pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w razie zbycia tej nieruchomości, obejmuje także sytuację gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym?" podjął następującą uchwałę: Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej.

Uzasadnienie

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt. II OSK 1213/08, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w razie zbycia tej nieruchomości, obejmuje także sytuację gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym?".

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 152/08, wydanego w sprawie ze skargi Z. W., M. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Szczawnica z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrokiem tym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta Szczawnica z dnia [...] marca 2005 r., zostały uchylone.

Przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 10 grudnia 2004 r., repertorium [...] nr [...], Z. W. i Z. W. przenieśli własność działek oznaczonych nr [...] i [...], obręb nr [...] miasta Szczawnica, na rzecz syna G. W. W związku z tym, decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Burmistrz Miasta Szczawnica orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 15% do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem w dniu 26 lipca 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczawnica w obrębie obszaru i terenu górniczego "SZCZAWNICA I". W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku uchwalenia ww. planu przeznaczenie nieruchomości, składającej się z działek oznaczonych nr [...] i [...], zostało zmienione z rolnego na budowlane. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w związku ze zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła ze względu na uchwalenie miejscowego planu, należało pobrać jednorazową opłatę planistyczną od zbywającego działkę. Od powyższej decyzji odwołali się Z. W. i Z. W., zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot darowizny, w wyniku uchwalenia planu miejscowego z pominięciem okoliczności, że poprzedni plan miejscowy utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r., a zatem plan ten nie mógł stanowić podstawy do porównania wartości pierwotnej działek z ich aktualną wartością, określoną na podstawie ustaleń nowego planu, uchwalonego w dniu 26 lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, nie podzielając argumentacji odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza dołączonych do akt sprawy dokumentów potwierdza, że wartość nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nie została ustalona w sposób dowolny lecz w oparciu o wycenę szacunkową, sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, kwestię jednorazowej opłaty ustalonej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (renty planistycznej) ocenił na gruncie regulacji zawartej w przepisach rozdziału 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w kontekście art. 36 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 37 ust. 1. Sąd uznał skargę za uzasadnioną stwierdzając, że w celu ustalenia treści normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia renty planistycznej należy wziąć pod uwagę treść obu przytoczonych wyżej przepisów. Sąd uznał, że użycie przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowania "sprzedaż" wskazuje, że jego intencją było zawężenie pojęcia "zbycie" do czynności prawnych odpłatnych. W przypadku nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości, właściciel nie otrzymuje z tego tytułu żadnej korzyści majątkowej, a w przedmiotowej sprawie Z. W. i Z. W. umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego, przenieśli własność działek, na rzecz syna G. W. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił pogląd prawny wyrażony w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00, podjętej pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości w sytuacji uchwalenia lub zmiany planu, jeżeli z tego powodu wzrosła wartość nieruchomości, powoduje po stronie zbywcy powiększenie jego majątku, uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w przypadku przeniesienia własności nieruchomości, na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku takiego nie dochodzi. Nieodpłatność oznacza, że darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili dokonania tej czynności prawnej, ani w przyszłości. Skoro zaś wyzbyciu się prawa nie towarzyszy przysporzenie majątku, to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, aby wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości (właściciela bądź użytkownika wieczystego) opłatą na rzecz gminy. Należy bowiem uwzględnić, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie jest dopuszczalne pobranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie zbycia nieruchomości, gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym.

Skargę kasacyjną od przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Apelacyjny w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, że nieodpłatne zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego, nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty planistycznej. W opinii Prokuratora wnoszącego skargę kasacyjną nie można skutecznie powoływać się w tej mierze na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., bowiem ta, nie dość, że nie ma mocy wiążącej, to zapadła w odmiennym stanie prawnym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nowa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała co prawda obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej, o której mowa, jedynie w przypadku "sprzedaży" nieruchomości, ale na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał nowe brzmienie. W miejsce pojęcia "sprzedaż nieruchomości", wprowadzono pojęcie "zbycie nieruchomości". Następnie ustawa nowelizacyjna wprowadziła istotną zmianę ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzez dodanie pkt 3b w art. 4, który stanowi normatywną definicję pojęcia "zbywania albo nabywania nieruchomości", przez które należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.

Skarga kasacyjna oparta została również na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne oznaczenie w sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji przedmiotu zaskarżenia, polegające na wadliwym wskazaniu organu, który wydał kontrolowaną decyzję, a tym samym zobowiązanie do wykonania wyroku organu niewłaściwego w sprawie, jak również nie wymienienie w sentencji wyroku prokuratora, który brał udział w sprawie. Przytaczając powyższe podstawy kasacyjne Prokurator Apelacyjny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, zwrócił uwagę na fakt, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powiązany został ze sprzedażą nieruchomości, ale już ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw wyraz "sprzedaje" został zastąpiony zwrotem "zbywa". Tym samym mogłoby się wydawać, że przewidziany w przepisie art. 36 ust. 4 obowiązek pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uległ rozszerzeniu, na co wskazywałoby także odesłanie w znowelizowanym przepisie art. 37 ust. 11 do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, według przepisów o gospodarce nieruchomościami. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dodano pkt 3b w art. 4, stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu lub nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jednocześnie jednak ustawodawca, mimo wielokrotnych już nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zmienił art. 37 ust. 1 ustawy, stanowiącego m.in., że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży.

W opisanym stanie prawnym i faktycznym, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając poważne wątpliwości co do stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących pobierania przez organ opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, w sytuacji gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym, przedstawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne sformułowane w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 200...