Rada Miasta nie może dowolnie ograniczać godzin sprzedaży alkoholu

Z uzasadnienia: Zakłócanie porządku publicznego w związku z nocną sprzedażą alkoholu w jednym z punktów w centrum miasta nie może uzasadniać wprowadzenia zakazu we wszystkich punktach prowadzących taką sprzedaż w tym obszarze. Organy gminy i podległe im służby dysponują innymi, bardziej skonkretyzowanymi (skojarzonymi) środkami oddziaływania, które w takim układzie faktycznym skutecznie ukrócą zakłócanie porządku - orzekł WSA w Rzeszowie, uchylając uchwałę Rady Miasta.

Tezy

1. Uwzględnienie treści konstytucyjnych przy rekonstrukcji normy prawnej w oparciu o art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przekłada się na zastrzeżenie, że podjęcie uchwały opartej o jego treść wymaga wykazania, że:

1) na obszarze, na którym wprowadza się zakaz sprzedaje się napoje alkoholowe w porze nocnej;

2) działalność ta sprowadza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ewentualnie zdrowia i moralności publicznej – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

3) wprowadzenie zakazu nocnej sprzedaży napojów alkoholowych zneutralizuje zagrożenie dla ww. wartości w obszarze, na którym będzie obowiązywał.

2. Organ uchwałodawczy nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej uchwały w odpowiedzi na skargę, która ją kwestionuje. Uzasadnienie aktu prawa miejscowego – a akt o takim charakterze został zaskarżony – jest jego immanentną częścią, mającą charakter publiczny, ogólnodostępny i tym samym ujawniający motywy, jakimi kierował się organ stanowiący. „Uzupełnianie uzasadnienia uchwały” w odpowiedzi na skargę, ma natomiast charakter jednostkowy, realizujący potrzeby konkretnej sprawy sądowo-administracyjnej i jest dostępne wyłącznie dla stron postępowania. W istocie nie ujawnia motywów, jakimi kierowano się przy podjęciu zaskarżonej uchwały, lecz stanowi replikę na sformułowane wobec niej zarzuty.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. spraw ze skarg G. S. oraz G. P. i M. K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. w [...] na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 8 grudnia 2018 r.nr III/48/2018 w przedmiocie ograniczenia godzin sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie miasta Rzeszowa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Miasta Rzeszowa na rzecz skarżącej G. S. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ oraz na rzecz skarżących G. P. i M. K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. w [...] solidarnie kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Uchwałą Nr III/48/2018 z dnia 18 grudnia 2018 r. Rada Miasta Rzeszowa (dalej w skrócie: "Rada Miasta") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 z późn. zm.) wprowadziła zakaz prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych między godziną 22:00 a 6:00 we wszystkich punktach handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Osiedla Śródmieście- Północ i Osiedla Śródmieście- Południe.

Powołaną uchwałę zaskarżyli: 1) G. S. (sygn. akt II SA/Rz 200/19) oraz 2) M. K. i G. P. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą M. K., G. P. PHU S. s. c. w R. (sygn. akt II SA/Rz 201/19).

W skardze G. S. zarzucono:

1. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 22 Konstytucji RP w związku art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646) przez nieuzasadnione faktycznie i prawnie naruszenie swobody działalności gospodarczej i prawa konkurencji, wobec wprowadzenia ograniczenia godzin sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia poza lokalem przedsiębiorcy jedynie do terenu dwóch osiedli, a to Osiedla Śródmieście- Północ i Osiedla Śródmieście- Południe, podczas gdy brak jest rzeczowego uzasadnienia dla takiego ograniczenia, a ograniczenie to nie jest również uzasadnione ważnym interesem społecznym,

2. Rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez uwzględnienie przy podejmowaniu uchwały niektórych tylko opinii jednostek pomocniczych gminy, a to Rad Osiedli, których nie dotyczy wprowadzany zakaz, co więcej, nie sporządzonych w formie uchwały przepisanej statutem, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu opinii przedstawionej przez Radę Osiedla, którego dotyczy bezpośrednio zaskarżona uchwała.

Zważywszy na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasadzenie od Rady Miasta na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w całości, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że uprawnienie Rady Miasta do ograniczenia godzin sprzedaży napojów alkoholowych w sklepach z alkoholami wynika z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Celu tego przepisu nie można rozpatrywać w oderwaniu od celu całej ustawy, wpisującej się w rolę Państwa mającego zapobiegać patologiom związanym z nadużywaniem alkoholu. Tymczasem w żadnym przepisie tej ustawy ani też w aktach wykonawczych, nie ma wzmianki o tym, że reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych ma służyć zachowaniu porządku i spokoju czy bezpieczeństwa publicznego. Natomiast taki właśnie powód powzięcia zakwestionowanej uchwały wskazała Rada Miasta. Skarżąca wskazała również, że z dyskusji przeprowadzonej na posiedzeniu Rady Miasta w dniu 18 grudnia 2018 r. wynika, że powodem powzięcia takiej inicjatywy uchwałodawczej był fakt zakłócania porządku i spokoju osób zamieszkujących w sąsiedzie jednego tylko sklepu z alkoholem czynnego całą dobę, zlokalizowanego przy ul. M. Ponieważ jednak w sierpniu 2018 r. Prezydent Miasta cofnął koncesję na sprzedaż alkoholu temu przedsiębiorcy, problem stanowiący przyczynek do podjęcia zaskarżonej uchwały został zlikwidowany, natomiast w stosunku do innych placówek sprzedających alkohol przez całą dobę - nigdy nie było podobnych uwag czy zastrzeżeń. Dlatego też w ocenie skarżącej reglamentacja sprzedaży alkoholu stała się już zupełnie zbędna.

Następnie skarżąca podniosła, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wprowadza szereg narzędzi służących ograniczeniu swobody prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Narzędzia te winny być stosowane jedynie w przypadkach koniecznych i z jak największą ostrożnością, aby nadzorcze działania państwa nie zakłóciły wolnej konkurencji i zasad wolnorynkowych. Tymczasem w Śródmieściu znajduje się zaledwie 25 sklepów oferujących napoje alkoholowe do spożycia poza swoją siedzibą, z czego większość czynna jest w godzinach dłuższych niż ustalone uchwałą, część zaś ma charakter całodobowy. A zatem skala oddziaływania uchwały dotyczy bez mała 100% przedsiębiorców prowadzących sklepy z alkoholami w Śródmieściu i w znaczący sposób wpływa na ich dochodowość, albowiem ze względu na lokalizacje tych placówek, znaczna część sprzedaży miała miejsce w godzinach nocnych. Ponadto doprowadza do promowania właścicieli lokali gastronomicznych, w których nieraz głównym towarem jest alkohol, w stosunku do przedsiębiorców prowadzących sklepy z alkoholem, a zatem stanowi naruszenie zasad konkurencyjności i równego traktowania podmiotów gospodarczych. Skarżąca podniosła, że niektóre ze sklepów objętych zakazem handlu w nocy znajdują się blisko granicy z innymi osiedlami, których zakaz nie dotyczy. Dochodzi zatem do sytuacji, że w odległości kilkudziesięciu metrów od sklepu objętego zakazem znajduje się sklep, w którym handel w godzinach nocnych jest realizowany. Zdaniem skarżącej nielogiczne jest przyjęcie, że osoba kupująca alkohol w sklepie w Śródmieściu będzie zakłócać spokój, podczas gdy osoba kupująca alkohol w innej części miasta, nawet nieodległej - zachowa się spokojnie. Stanowi to również przykład nierównego traktowania tych przedsiębiorców, którzy podjęli się prowadzenia działalności w reprezentacyjnej części miasta, ponosząc w związku z tym większe koszty, np. wyższe opłaty czynszowe.

Skarżąca podniosła, że wobec konstytucyjnej zasady, iż ograniczenie swobody działalności gospodarczej może nastąpić jedynie na podstawie ustawy i tylko z ważnych powodów, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta powinna ten powód wskazać, czego jednakże nie uczyniła. W szczególności decydując się na ograniczenie sprzedaży jedynie na dwóch osiedlach, Rada Miasta winna dokładnie i szczegółowo wykazać, że takie ograniczenie - przy zachowaniu swobody prowadzenia działalności w pozostałych dzielnicach, jest uzasadnione nadzwyczajnymi względami, albowiem prowadzi ono do zachwiania równowagi pomiędzy podmiotami gospodarczymi funkcjonującymi w tym samym mieście.

Skarżąca wskazała również, że Rada Miasta wystąpiła o wydanie opinii do rad poszczególnych osiedli, jednakże poza opiniami osiedli objętych zaskarżoną uchwałą, pozostałe nie zostały podjęte w wymaganej prawem formie uchwały. Skarżąca podkreśliła, że opinie wyrażone w formie uchwały, pochodzące od Rad Osiedli Śródmieście- Północ i Śródmieście- Południe, podjęte po spotkaniu z mieszkańcami nie zostały wzięte pod uwagę, podczas gdy mieszkańcy tych osiedli wypowiedzieli się przeciw reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych.

W skardze M. K. i G. P. zarzucono z kolei naruszenie:

1) art. 20, art. 22, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez:

a) wprowadzenie ograniczenia tylko niektórym podmiotom, które oferują do sprzedaży alkohol na terenie Miasta Rzeszowa do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach 22.00 - 6.00, w sytuacji, gdy podmioty te działają na podstawie udzielonego im zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a których działalność gospodarcza nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, nie powoduje też demoralizacji czy też nie powoduje naruszenia porządku i bezpieczeństwa publicznego,

b) wprowadzenie przedmiotowego zakazu dotyczącego sprzedaży alkoholu wyłącznie dla wybranych podmiotów w drodze uchwały Rady Miasta, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W związku z tym, zachodzi bardzo duże prawdopodobieństwo, że art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w zakresie w jakim pozwala wprowadzić ograniczenia dla przedsiębiorców w przedmiocie sprzedaży alkoholu w drodze aktu prawa miejscowego, pozostaje niezgodny z art. 22 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, że art. 22 Konstytucji RP pozwala na ograniczenia wolności działalności gospodarczej, jednakże tylko ze względu na ważny interes publiczny, która to przesłanka w przedmiotowej sprawie nie została spełniona,

2) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez wprowadzenie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Osiedla Śródmieście- Północ i Osiedla Śródmieście- Południe, w sytuacji gdy Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 stanowiący załącznik do uchwały nr LI/1121/2017 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 21 listopada 2017 r. nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczącej ograniczenia godzin sprzedaży alkoholu. Ponadto z przedstawionego "Programu Profilaktyki" wynika (str. 11), że liczba wykroczeń z art. 431 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zakończonych nałożeniem mandatu karnego w 2016 r. w porównaniu do roku 2015 r. spadła o ponad 50 %, liczba skierowanych spraw o ukaranie do Sądu w 2016 r. w porównaniu do roku 2015 r. spadła o ponad 50 %, jak również liczba wykroczeń zakończonych zastosowaniem środków oddziaływania poza karnego (art. 41 k.w.) w 2016 r. w porównaniu do roku 2015 spadła o ponad 50 %. W związku z czym, wskazane uzasadnienie w projekcie zaskarżonej uchwały Rady Miasta, jakoby ograniczenie godzin działalności punktów sprzedaży alkoholu było: "(...) istotnym narzędziem, pomocnym w zapewnieniu przez samorządy lokalne porządku i bezpieczeństwa, czyli jednego z najważniejszych dóbr dla mieszkańców wspólnoty samorządowej. Prowadzenie nieograniczonej czasowo sprzedaży alkoholu niejednokrotnie negatywnie wpływa ma poziom bezpieczeństwa mieszkańców, w szczególności w najbliższej okolicy punktów sprzedaży alkoholu (...)" - pozbawione jest podstaw faktycznych i prawnych w tym zakresie.

Jednocześnie skarżący zwrócili uwagę, że również rzekomymi powodami wprowadzenia zaskarżoną uchwalą ograniczenia w sprzedaży napojów alkoholowych, zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały, były powtarzające się zakłócenia porządku publicznego przy ul. [...] w Rzeszowie, podczas gdy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla przedsiębiorcy prowadzącego sklep przy ul. [...] w Rzeszowie wygasły w dniu 23 sierpnia 2018 r. W związku z tym, pozostaje pozbawione podstaw faktycznych i prawnych obciążanie konsekwencjami innych podmiotów, z uwagi na ewentualne negatywne zachowania związane ze sprzedażą alkoholu przy ul. [....] w Rzeszowie, które obciążone podmioty nie mają wpływu,

3) art. 12 ust. 5 ustawy o wychowan...