NSA: Obowiązek meldunkowy cudzoziemców wykonujących działalność gospodarczą na terytorium RP

Teza: Zgodnie z art. 88 z ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2002 r., poz. 1409 z późn. zm.) powiatowy urząd pracy właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce stałego pobytu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Konstrukcja tego przepisu tylko na pierwszy ogląd wskazuje, że reguluje ono wyłącznie kwestię właściwości miejscowej organu.

W rzeczywistości jest on także prawnym wyrazem zakresu wolności gospodarczej przyznanej cudzoziemcowi na terytorium RP, wyłączając możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemca nie posiadającego stałego pobytu na terytorium RP związanej w wyszukiwaniem miejsc pracy i pozyskiwaniem pracowników z zakresie wynikającym z przepisu art. 88 z ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1079/20 w sprawie ze skargi V. D. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] kwietnia 2020 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1079/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę V. D. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Do Prezydenta [..] w dniu 26 lutego 2020 r. wpłynęło oświadczenie V. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [..] o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi w charakterze pomoc domowa opiekun osoby starszej, dotyczącej ob. Ukrainy, K. S. Organ I instancji decyzją z [.]. marca 2020 r., na podstawie art. 88z ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej ustawa) odmówił wpisu przedmiotowego oświadczenia do ewidencji oświadczeń.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że określenie w art. 88z ust. 2 ustawy właściwości powiatowego urzędu pracy zgodnie z miejscem stałego pobytu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wynika z przyjęcia zasady, że do powierzenia pracy cudzoziemcowi mogą być uprawnione podmioty uczestniczące trwale w stosunkach gospodarczych.

W przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą i zamierzających zatrudnić cudzoziemców właściwość urzędu pracy do rejestracji oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy określa się według miejsca ich pobytu stałego. O miejscu pobytu stałego będzie świadczyć adres zameldowania tej osoby na pobyt stały. Jeśli osoba fizyczna powierzająca pracę cudzoziemcom nie jest w stanie dopełnić obowiązku meldunkowego na pobyt stały, ponieważ posiadania jedynie zameldowanie tymczasowe, w celu weryfikacji miejsca pobytu stałego powinna dodatkowo wykazać, że posiada zezwolenie na pobyt stały lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, o których mowa w dziale VI ustawy o cudzoziemcach.

Z akt sprawy wynika, że V. D. przebywa na terytorium Polski w związku z ubieganiem się o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Wojewoda M. do chwili wydania tej decyzji nie rozpatrzył jej wniosku. Z potwierdzenia zameldowania wynika, że posiada ona meldunek ważny do dnia 21 kwietnia 2020 r. pod adresem: [..]. Prezydent [..] w oparciu o rejestry PESEL ustalił, iż nie posiada ona miejsca stałego zameldowania na terytorium RP.

Zatem prawidłowo na tej podstawie organ I instancji odmówił wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do rejestru oświadczeń. Cudzoziemka przebywa na terytorium Polski na podstawie stempla w dokumencie podróży, potwierdzającego złożenie wniosku o legalizację pobytu, co wyklucza możliwość zameldowania jej na pobyt stały, a tym samym możliwość rejestracji oświadczenia.

Przebywanie cudzoziemki na terytorium Polski celem uzyskania zezwolenia na pobyt stały nie powoduje utraty dotychczasowego miejsca zamieszkania, w którym koncentrowała się jej życiowa działalność, tj. miejsca stałego pobytu w kraju pochodzenia. Nie można zatem uznać, iż strona, składając wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały, posiada zamiar założenia na terytorium Polski ośrodka swoich spraw osobistych i majątkowych, w którym jest połączony z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zamieszkania w kraju pochodzenia.

Fakt przebywania danej osoby w innym lokalu nie świadczy o zamiarze trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, jeżeli opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie w lokalu, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym.

Skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji stwierdził, że podstawę prawną obydwu kwestionowanych decyzji stanowił art. 88z ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym powiatowy urząd pracy ze względu na siedzibę lub miejsce stałego pobytu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń.

Z przepisu tego wynika jasno, że właściwość organu prowadzącego ewidencję oświadczeń określana jest według siedziby lub miejsca stałego pobytu podmiotu występującego o wpisanie oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi. Oznacza to, że taki podmiot musi podać siedzibę lub miejsce stałego pobytu prowadzonej działalności pobytu. Jak słusznie wskazały organy obu instancji definicja legalna pobytu stałego zawarta jest w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności ( Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.), zgodnie z którym pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej w miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą związaną z wyszukiwaniem miejsc pracy i pozyskiwaniem pracowników. Posiada zameldowanie na pobyt czasowy, którego termin upływa w dniu 21 kwietnia 2020 r. Miejsce prowadzonej działalności przez skarżącą, jak i miejsce jej czasowego zameldowania są pod tym samym adresem.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca ubiega się o zezwolenie na pobyt stały, jednakże do dnia wydania zaskarżonej decyzji takiego zezwolenia od Wojewody M. nie otrzymała.

Przepisy Rozdziału 5 ustawy o ewidencji ludności regulują obowiązek meldunkowy cudzoziemców. Przepis art. 41 ust. 1 tego rozdziału ustawy stanowi, że cudzoziemiec dokonujący zameldowania na pobyt stały przedstawia kartę pobytu w związki udzieleniem zezwolenia na pobyt stały. Wynika zatem z tego, że do zameldowania na pobyt stały konieczne jest wykazanie się zezwoleniem na pobyt stały. Skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie legitymowała się decyzją o zezwoleniu na pobyt stały, tym samym nie mogła dokonać zameldowania na pobyt stały, a więc nie mogła wykazać miejsca stałego pobytu. W tych warunkach nie mogło dojść do skutecznego złożenia przez skarżącą oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemce, dlatego też prawidłowa była odmowa organów obu instancji co do wpisania go do ewidencji oświadczeń.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

- naruszenia art. 88z ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez utrzymanie w mocy decyzji organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a to przez:

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu dokonania całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a w szczególności odmowy wpisania do rejestru oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi,

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy,

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi co skutkowało nienależyte i niewyczerpujące wyjaśnienie skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych,

- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej,

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skarg...