Nieaktualna ewidencja a podatek od nieruchomości

Użyty w art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne zwrot „wymiar podatku” należy interpretować w ten sposób, że przy ustalaniu zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości winny zostać uwzględnione zarówno elementy przedmiotowe jak i podmiotowe zawarte w ewidencji gruntów i budynków, przy czym informacje dotyczące funkcji (użytkowego przeznaczenia) zarówno gruntu, jak i budynku (lokalu) mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1164/11 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011 r.:

1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,
2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz K. B. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1164/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. B. (dalej: "Skarżący", "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt 1678/11 w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiony został stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że Wójt Gminy L. decyzją z dnia 4 lutego 2011 r. ustalił A. B., K. B. i K. B. wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego za 2001 r. W odwołaniu od powyższej decyzji podatnicy wskazali, że w roku 2010 przed wyborami obiecano im, że działka oraz dom na niej stojący zostaną przekwalifikowane. Nie zgadzając się z przyjęciem przez organ podatkowy stawki podatku przewidzianej dla budynków "innych niemieszkalnych", a nie mieszkalnych, podnieśli nadto, że są w budynku zameldowani na stałe oraz, że spełnia on warunki domu całorocznego.

Po rozpatrzeniu odwołania SKO w G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że przy ustalaniu funkcji gruntów i budynków należy odwoływać się do ewidencji gruntów i budynków, na co wskazują bezpośrednio art. 1a ust. 3 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. nr 136, poz. 969 ze zm., dalej: "u.p.o.l."). Powołując się na treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm., dalej: "u.p.g.k.") organ odwoławczy stwierdził, że podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, które są wiążące dla organu podatkowego.

Według Kolegium opodatkowanie budynku lub jego części stawką podatku przewidzianą dla budynków mieszkalnych będzie możliwe, jeżeli w ewidencji gruntów i budynków budynek zostanie oznaczony jako mieszkalny. W rozpatrywanej sprawie natomiast budynek stanowiący własność podatników oznaczony został w ewidencji jako "inne niemieszkalne". Tym samym budynek ten nie może zostać opodatkowany jako mieszkalny. Bez znaczenia pozostaje w tym przypadku okoliczność faktycznego wykorzystywania budynku. Zdaniem SKO w G. budynek podatników został prawidłowo opodatkowany jako budynek letniskowy, według stawek przewidzianych w § 1 pkt 2 lit. h/ uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia 27 października 2010 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r. nr 155, poz. 3018 ze zm.).

2. K. B. wniósł skargę na ww. decyzję SKO w G., w której zarzucił nieuwzględnienie autonomiczności prawa podatkowego w stosunku do innych dziedzin prawa, naruszenie art. 240 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: "O.p."), naruszenie art. 21 i 26 u.p.g.k., a także art. 1a i 5 u.p.o.l. oraz zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") skargę oddalił.

W ocenie Sądu sam fakt, że z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż Skarżący jest współwłaścicielem działki oznaczonej symbolem "Bi" - inne tereny zabudowane, zabudowanej budynkiem, którego funkcję określono jako inny budynek niemieszkalny przesądza, że budynek ten nie jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.p.o.l. Powołując się na treść art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Sąd zauważył, że strona błędnie ignoruje wnioski płynące z uwzględnienia przez organy podatkowe dla potrzeb wymiaru podatku od nieruchomości zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślił, że w związku ze związaniem organu podatkowego danymi wynikającymi z istniejącej ewidencji gruntów, niedopuszczalne jest przeprowadzanie ustaleń co do rzeczywistego wykorzystania nieruchomości.

4. Od wyroku WSA w Gdańsku wywiedziona została przez Stronę skarga kasacyjna, w której podniosła zarzut naruszenia:

- art. 21 ust. 1 u.p.g.k., przez jego błędną wykładnię;

- art. 194 § 3 O.p. przez błędną wykładnię;

- art. 121, 122, 124, 125 O.p. przez ich niezastosowanie,

- niezastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.p.o.l.;

- pominięcie art. 2, 32, 84 i 217 Konstytucji RP.

Mając to na względzie Strona wniosła o uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie Skarżącego postanowienia art. 21 ust. 1 u.p.g.k. służą wyłącznie do określenia powierzchni użytkowej budynku. Jego zdaniem nadawanie ewidencji gruntów nadrzędnego znaczenia nad przepisami u.p.o.l. narusza postanowienia art. 217 Konstytucji RP. Poszukiwanie w związku z tym w ewidencji gruntów i budynków definicji podatkowej budynku mieszkalnego stanowi rażące naruszenie prawa i Konstytucji. Strona uważa również, że stanowisko Sądu i organów podważa sens istnienia regulacji art.194 § 3 O.p. Strona podniosła także, że w uchwale z dnia 22 kwietnia 2002 r., sygn. akt FPK 17/01 oraz z dnia 1 lipca 2002 r., sygn. akt FPK 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że o zaliczeniu budynku letniskowego do kategorii budynków mieszkalnych decyduje kryterium zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich.

W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2014 r. strona skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe żądania, zwróciła m.in. uwagę, że po wydaniu zaskarżonego wyroku właściwy starosta dokonał sprostowania operatu ewidencyjnego, zmieniając oznaczenie funkcji budynku z "inny niemieszkalny" na "mieszkalny" oraz, że w wyrokach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1581/12 oraz II FSK 1889/13, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargi kasacyjne jego sąsiada w sprawach o tożsamym stanie prawnym oraz faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

5. Zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczy w istocie oceny, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów podatkowych, które dla potrzeb opodatkowania budynku Skarżącego, przyjęły stawki podatku przewidziane we właściwej uchwale rady gminy dla budynków letniskowych (6,64 zł. od 1 m² powierzchni użytkowej), a nie - jak oczekiwała tego Strona - dla budynków mieszkalnych (0,64 zł. za 1 m²). Należy przy tym wskazać, że poza oceną Sądu pierwszej instancji pozostała kwestia niezastosowania przez organ podatkowy przewidzianej w tej samej uchwale rady gminy stawki dla budynków pozostałych (niezwiązanych też z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz niezajętych na taką działalność) w wysokości 3,80 od 1 m² powierzchni użytkowej. Natomiast w analizowanym roku podatkowym budynek Skarżącego oznaczony był w ewidencji gruntów i budynków jako "inny budynek niemieszkalny".

Od sposobu kwalifikacji funkcji budynku zależy zatem wybór właściwej stawki podatkowej podatku od nieruchomości, ustalanej od 1m² powierzchni użytkowej. Stawka ta, wśród stawek przewidzianych dla powierzchni użytkowej budynków o różnym przeznaczeniu (art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a/-e/ u.p.o.l.), jest najniższa w przypadku budynków mieszkalnych, których powierzchnia nie jest zajęta na prowadzenie działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.p.o.l. (w brzmieniu obowiązującym w 2011 r.) rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość stawek podatku od nieruchomości, z tym że stawki te nie mogą przekroczyć rocznie od budynków lub ich części mieszkalnych - 0,51 zł. od 1 m².

6. W punkcie wyjścia należy rozstrzygnąć istotną w sprawie kwestię problemową, czy o kwalifikacji (dla potrzeb opodatkowania podatkiem od nieruchomości) konkretnego obiektu budowlanego do kategorii budynków mieszkalnych decydują funkcje tego budynku wskazane w ewidencji gruntów i budynków, czy też sposób jego faktycznego wykorzystywania.

6.1. Z wywodów Strony skarżącej, zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyprowadzić można wniosek, że dla przyjęcia stawki przewidzianej dla powierzchni mieszkalnych decydujące znaczenie ma sposób faktycznego wykorzystywania budynku. Traktuje ona formalny odpis z ewidencji gruntów i budynków, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 194 § 1 O.p., który może zostać podważony przez przeprowadzenie dowodu przeciwko niemu na podstawie art. 194 § 3 O.p.

Przeciwny pogląd prezentuje Sąd pierwszej instancji, że fakt oznaczenia gruntu symbolem "Bi" - "inne tereny zabudowane" oraz funkcji położonego na tym gruncie budynku, jako "inny budynek niemieszkalny" przesądza, że budynek ten nie jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.p.o.l.

Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasługuje na aprobatę.

6.2. Zarysowana wyżej sporna kwestia, wymaga oceny zakresu mocy wiążącej wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.p.g.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyty w art. 21 ust. 1 u.p.g.k. zwrot "wymiar podatku" należy interpretować jako ustalenie (określenie) zobowiązania podatkowego, z uwzględnieniem elementów przedmiotowych jak i podmiotowych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

6.2.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmowany jest pogląd, podzielany również przez skład orzekający rozpatrujący niniejszą sprawę, w świetle którego, stosownie do przywołanej regulacji, organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków (por. m.in. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FPS 1/09, dostępna: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu (budynku), dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, ile jej funkcje (przeznaczenie) wskazane w ewidencji gruntów i budynków. W ten tok rozumowania wpisuje się również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 986/11 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym zaakcentowano, że w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. podstawą wymiaru podatków nie jest stan faktyczny, lecz stan ujawniony (zapisany) w ewidencji gruntów i budynków oraz, że w tym kontekście można mówić o formalnym związaniu ewidencją, która dla wymiaru podatku ma znaczenie rozstrzygające, niezależnie od tego, jaki w określonym czasie jest charakter danych gruntów.

6.2.2. Jednakże, na co również zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13 (dostępna: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazana reguła bezwzględnego związania danymi ewidencyjnymi, w pewnych - niejako wyjątkowych - przypadkach może zostać...