Podatki i opłaty lokalne: Nowa definicja budowli jest niepotrzebna?

Prace nad definicją budowli w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych zbiegły się z podjętymi przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa pracami nad wprowadzeniem kompleksowej regulacji procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, którego projekt zakładał nadanie nowego brzmienia definicji budowli. Mając na uwadze złożoność zagadnienia oraz brak wersji projektu Kodeksu urbanistyczno-budowlanego uwzględniającej uwagi zgłoszone w trakcie uzgodnień i konsultacji publicznych nie przewiduje się w najbliższym czasie skierowania pod obrady Rady Ministrów projektu ustawy w zakresie zmiany definicji budowli - wyjaśniło Ministerstwo Finansów.

Interpelacja nr 29822 do prezesa Rady Ministrów w sprawie zmiany treści art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych

Szanowny Panie Marszałku,

na podstawie art. 192 Regulaminu Sejmu przedkładam interpelację skierowaną do Prezesa Rady Ministrów Mateusza Morawieckiego w sprawie zmiany treści art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. Nr 1445, ze zm.).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 48/15 (OTK ZU A/2018, poz. 2) orzekł, że art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie, w jakim umożliwia uznanie za budowlę obiektu budowlanego, który spełnia kryteria bycia budynkiem, przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jest niezgodny z zasadą szczególnej określoności regulacji daninowych, wywodzoną z art. 84 w związku z art. 217, w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zainicjowała wniesiona skarga konstytucyjna w sprawie zgodności art. 2 ust. 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm., dalej u.p.o.l.) w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2008 r. z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji RP.

Wskazane przepisy sądy administracyjne interpretowały w ten sposób, że obiekt budowlany spełniający wszystkie cechy budynku wymienione w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., uznawano za budowlę w oparciu o niewskazane w u.p.o.l. kryteria. W następstwie stosowano do obiektów wyczerpujących definicję budynku zasadę określania wysokości zobowiązania podatkowego w sposób właściwy dla obiektów stanowiących budowlę.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 2 września 2016 r., znak: PK VIII TK 51.2016 wyraził stanowisko, że art. 2 ust. 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l, rozumiany w ten sposób, że dopuszcza kwalifikowanie obiektów budowlanych do kategorii budowli przy uwzględnieniu kryterium funkcjonalnego tych obiektów, jest zgodny z art. 64 ust. l i 3 w związku z zasadą ustawowej określoności regulacji podatkowych i zasadą poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 217 w związku z art. 84 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast Marszałek Sejmu RP wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. 2016 poz. 2072 ze zm.), ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W myśl zasady powściągliwości sędziowskiej Trybunał Konstytucyjny nie pozbawił mocy obowiązującej przepisu, który tylko w pewnym zakresie i w pewnej części jest niekonstytucyjny. To szczególnie istotne, zwłaszcza że podmiot, który zainicjował kontrolę, domagał się zbadania niekonstytucyjności przepisu w określonym zakresie. Zgodnie z wydanym wyrokiem przepis art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. stracił moc w zakresie, w jakim umożliwiał uznanie za budowlę obiektu budowlanego, który spełnia kryteria bycia budynkiem przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l.

Potrzeba odnieść się do zamieszczonego w art. 1a u.p.o.l. słowniczka definicji legalnych, czyli katalogu pojęć, co do których wskazuje na sposób ich rozumienia na gruncie całej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Budynkiem zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. jest obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach.

Należy ustalić, czy dany obiekt budowlany jest budynkiem albo obiektem małej architektury, a dopiero później można rozważać jego kwalifikację do kategorii budowli. Żaden budynek nie może być jednocześnie budowlą, a żadna budowla nie może być jednocześnie budynkiem, przy czym pierwszeństwo ma zawsze kwalifikacja danego obiektu budynku.

Z uwagi na różnorodną konstrukcję obiektów budowlanych istotnego znaczenia nabiera ten fragment definicji legalnej, który stanowi o trwałym związaniu budynku z gruntem. Istotna jest zatem nie ta okoliczność, jaką pełni dany obiekt budowlany, lecz czy obiekt ten posiada zintegrowane fundamenty, gdyż trwałe związanie z gruntem nie może być jedynie efektem umieszczenia na fundamencie (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II FSK 3118/16). Posadowienie obiektu ma być na tyle trwałe, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 570/18).

Drugim podstawowym warunkiem decydującym o uznaniu obiektu budowlanego za budynek jest jego wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Pojęcia „przegród budowlanych” nie można zawężać do ścian w tradycyjnym rozumieniu tego słowa, ale należy objąć tą kategorią również inne elementy struktury budynku, które mogą pełnić tę samą funkcję co ściana i które strukturalnie wydzielają budynek lub jego część z przestrzeni (wyrok NSA z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1581/15 ).

Definicja budynku zawarta w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. odwołuje się do istnienia fundamentów, których definicji ustawodawca nie przewidział ani w przepisach prawa podatkowego, ani w prawie budowlanym, jak też i w innych aktach prawnych. Przepisy u.p.o.l. nie wymagają, aby fundament był zgodny z wymogami wynikającymi z zakresu Prawa budowlanego albo zasadami sztuki budowlanej. Za fundament można więc uznać nawet taki fundament, który jest kompletnie nieużyteczny z punktu widzenia budowlanego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1389/16).

Czwartą przesłanką pozwalającą zakwalifikować obiekt budowlany jako budynek jest posiadanie dachu. Wskazać potrzeba, że w związku z brakiem definicji pojęcia dachu na gruncie prawa podatkowego i prawa budowlanego w celu odkodowania znaczenia tego pojęcia należy odwołać się do jego znaczenia w języku potocznym. Przykładowo dopuszcza się przyjęcie, iż dach to konstrukcja osłaniająca od góry budowlę, pojazd lub teren, a także wierzchnia część osłoniętego wnętrza (szerzej na ten temat: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 793/13). Przez dach możemy rozumieć więźbę dachową wraz poszyciem bądź stropodach kryty papą na lepiku. Nawet jeśli nie jest szczelny, kompletny i nie zapewnia odpowiedniego odprowadzania wody, nie oznacza to, że obiekt został trwale i w całości pozbawiony dachu (wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 1273/16).

Dodatkowo do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny sądy administracyjne odwoływały się do pozaustawowej przesłanki - „przesłanki funkcjonalności”, stanowiącej podstawę przekwalifikowania na budowlę obiektu budowlanego spełniającego wszystkie warunki uznania go za budynek. Brano pod uwagę, czy jego funkcje, wyposażenie, przeznaczenie i możliwości wykorzystywania były charakterystyczne dla budynku.

Idąc dalej zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. budowlą jest obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Prawodawca zdecydował się więc na odesłanie do aktu normatywnego zawierającego definicję obiektu budowlanego, właściwego w zakresie dotyczącym rozumienia nazwy występującej w redagowanym tekście prawnym. Zakres odesłania z art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. pozwala na sięgniecie do regulacji przepisów Prawa budowlanego tylko w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym. W tym miejscu kończy się granica odesłania (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 1356/08).

Dodatkowo za budowlę w rozumieniu art. 1...