NSA: Dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego - wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela (...). Nie ulega też kwestii, że prawo do poddania kontroli instancyjnej zasadności postanowień każdego rodzaju w sprawie zawieszenia postępowania zakres uprawnień procesowych wydatnie zwiększa. Z przepisu art. 201 § 3 O.p. nie wynika (...), by ustawodawca ograniczał prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to we wskazanym przepisie, bądź też dokonał jego nowelizacji.

Teza

Aktualną treść art. 201 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) należy interpretować w ten sposób, że na wymienionej podstawie prawnej zażalenie przysługuje również na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania podatkowego.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Płusa Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca) Sędzia WSA (del.) Mirosław Surma po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wr 716/18 w sprawie ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie podatku od nieruchomości za 2018 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądza od A. N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 8 listopada 2018 r., I SA/Wr 716/18, w sprawie ze skargi A. N. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 27 kwietnia 2018 r., w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania podatkowego w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości na 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

Stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji przedstawia się następująco.

Zaskarżonym postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. (dalej: Prezydent Miasta) z 27 lutego 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za 2018 r. W stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta postanowieniem z 10 stycznia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie podatkowe w sprawie ustalenia skarżącemu wysokości podatku od nieruchomości za 2018 r. względem nieruchomości położonych w W. przy ul. [...]., przy ul. [...], przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Skarżący pismem z 21 lutego 2018 r. wniósł o zawieszenie tego postępowania do czasu: prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego sprostowania wpisów w ewidencji gruntów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 marca 2017 r. o sygn. akt II SA/Wr 818/16), rozpoznania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie decyzji za lata 2011-2016 i rozstrzygnięcia ważności postępowań przed organem podatkowym I i II instancji.

Postanowieniem z 27 lutego 2018 r. Prezydent Miasta, działając w oparciu o art. 201 § 1 oraz art. 216 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej: "O.p."), odmówił skarżącemu zawieszenia postępowania podatkowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego sprostowania wpisów w ewidencji gruntów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał fakty znane mu z urzędu. Prezydent Miasta wskazał, że skarżący złożył wniosek o zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków oznaczenia działki nr [...] przy ul. [...] z dotychczasowego użytku Bi na użytek rolny o symbolu B/RIIb i B/RIVa. Wobec negatywnego rozpoznania tego wniosku w trybie administracyjnym, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z 7 marca 2017 r. o sygn. akt II SA/Wr 818/16 uchylił decyzję odwoławczą. Prezydent Miasta wyjaśnił, że na dzień rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania - wyrok nie jest prawomocny. Uzasadniając odmowę zawieszenia postępowania wskazał natomiast, że wniosek skarżącego o zmianę danych w rejestrze gruntów nie jest zagadnieniem (o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p.), od rozstrzygnięcia którego uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy podatkowej, a sama zmiana w rejestrze nie nastąpiła.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z 27 kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa administracyjna dotycząca wpisów w ewidencji gruntów i budynków i sprawa sądowo-administracyjna z nią związana, nie pozostają w takim związku z postępowaniem w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości za 2018 r., by nie było możliwe rozpatrzenie sprawy podatkowej. Wskazując na brzmienie art. 201 § 1 O.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, co należy rozumieć pod pojęciem zagadnienia wstępnego i uznało, ze chodzi o przeszkodę, uniemożliwiającą rozstrzygniecie sprawy podatkowej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy podatkowej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji określonej treści. Ponadto, zdaniem SKO, pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć jako sytuację, w której istnieje bezpośredni związek pomiędzy wydaniem orzeczenia merytorycznego od rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, które należy do kompetencji innego organu. Uzależnienie rozstrzygnięcia od zagadnienia wstępnego oznacza wiec, że rozstrzygniecie tego zagadnienia jest warunkiem rozstrzygnięcia sprawy podatkowe w ogóle. Na poparcie poglądu organ odwoławczy przywołał wyroki sądów administracyjnych. W podsumowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołało się także do treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 października 2017 r. o sygn. akt I SA/Wr 410/17, który zapadł w stosunku do skarżącego. Wyrokiem tym Sąd uznał, że wszczęcie postępowania w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków pozostaje bez wpływu na podatkowe postępowanie wymiarowe, ponieważ zmiana w ewidencji wywołuje skutki podatkowe na przyszłość.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów przejazdu oraz innych według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżone postanowienie wyjaśnił, że skarga jest uzasadniona, lecz nie z przyczyn wskazanych w skardze. Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 228 § 1 pkt 1 w związku z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania podatkowego w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości za 2018 r. w jego toku. Jako przyczynę zawieszenia wskazał toczące się postępowanie administracyjne w zakresie sprostowania wpisów w ewidencji gruntów, którego wynik uważa za zagadnienie wstępne względem decyzji podatkowej. Prawidłowo zarówno Prezydent Miasta jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwalifikowały tę okoliczność jako podlegającą ocenie w granicach regulacji art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Bezpodstawnie natomiast organy te uznały, że od wydanego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania służy środek odwoławczy.

W opinii Sądu, postanowienie Prezydenta Miasta odmawiające zawieszenia postępowania ma niezaskarżalny charakter. Z przepisu art. 201 § 3 O.p wynika jednoznacznie, że przedmiotem zażalenia strony może być postanowienie organu podatkowego wydane w sprawie zawieszenia postępowania. Użycie w tym przepisie wyrażenia "w sprawie" prowadzi do wniosku, że każde z rozstrzygnięć, tzn. zarówno o zawieszeniu jak i o odmowie zawieszenia postępowania, podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia.

Nie może jednak ujść uwadze, że grupa przyczyn zawieszenia postępowania, wskazanych w art. 201 O.p. podlega kompetencji wyłącznie organu podatkowego. Ustawodawca nie zdecydował się, by zawieszenie postępowania miało charakter wnioskowy w tym znaczeniu, by wniosek strony o zawieszenie o postępowania był wiążący dla organu i wymagał rozpatrzenia w formie aktu administracyjnego. Zdaniem Sądu, wniosek strony w tym zakresie może mieć dla organu charakter informacyjny. Nie wszczyna odrębnego postępowania w sprawie zawieszenia. Jest postępowaniem wpadkowym, nie rozstrzyga sprawy co do istoty.

Zawieszenia postępowania jest wyłączną kompetencją organu, organ ten nie ma swobody w ocenie przesłanek zawieszenia, o których mowa w art. 201 § 1 i § 2 O.p. Niezależnie od woli strony i jej aktywności (inicjatywy) ma bezwzględny obowiązek zawiesić postępowanie, jeśli zaistnieją przesłanki zawieszenia.

W tej sytuacji, poinformowanie strony, że przedstawiona przez nią okoliczność nie może stanowić przyczyny zawieszenia postępowania jest w tym przypadku realizacją zasady informowania stron, o której mowa w art. 121 O.p. Ponadto o rozumieniu pojęcia "postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania" jako "postanowieniu o zawieszeniu postępowania" przekonuje treść art. 201 § 2a O.p., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1, 3 i 4 postanowienie w sprawie zawieszenia pozostawia się w aktach sprawy do czasu ustalenia spadkobierców, kuratora lub przedstawiciela strony. Trudno sobie wyobrazić, by w takim przypadku jak śmierć strony, przedstawiciela ustawowego lub utraty przez nich zdolności do czynności prawnych co do zasady mogło być wydane inne postanowienie, niż tamujące bieg postępowania (czyli o jego zawieszeniu). A także w tym przypadku ustawodawca użył sformułowania: "w sprawie zawieszenia".

Dodatkowo, zapis art. 205 O.p. dotyczy podejmowania zawieszonego postępowa...